Анатолій Гіршфельд: «Дорога Президента»

У газеті «Лівий берег» викладена аналітична стаття Анатолія Гіршфельда, народного депутата, виконавчого директора Національного комітету з промислового розвитку, голови Об’єднання організацій роботодавців Харківської області «Граніт» «Дорога Президента», у якій автор, виходячи із стану справ українського виробництва дорожньо-будівельної техники та задач щодо будівництва, ремонту та благоустрію доріг загального користування, опираючись на світовий досвід, ділиться своїм баченням шляхів реалізації національних інфраструктурних проектів розвитку дорожнього господарства України.

Надаємо матеріал статті мовою оригіналу. Зі статтею «Дорога Президента» можна ознайомитися також на порталі новин LB.ua за адресою: https://lb.ua/economics/2019/04/24/425388_doroga_prezidenta.html

«Нас слишком долго ослабляли многочисленные проблемы. Я не недооцениваю ни экономические трудности, ни социальное неравенство, ни демократические тупики, ни моральное ослабление страны». Так в своей инаугурационной речи Эммануэль Макрон — самый молодой президент в истории Франции выразил понимание стоящих перед ним вызовов.

В материале «Билет и при нём задачи» приводились примеры успешных политических решений, повлиявших на экономическое развитие и благосостояние нации. Среди них — национальные инфраструктурные проекты, которые позволили побороть кризис и дать импульс развития всей экономике.

… в интересах нации.

Промышленное производство упало на 46%, реальный ВВП — на 27%, безработица достигла 25% трудоспособного населения. Шёл пятый год Великой депрессии, породившей нищету и голод в США. В инаугурационной речи 32-й президент страны Франклин Делано Рузвельт, давая оценку текущим событиям, констатировал: «Происходит это главным образом потому, что те, кто отвечал за обмен плодами рук человеческих, потерпели провал из-за собственного упрямства и собственной некомпетентности… Мы должны действовать, и действовать быстро».

Среди экстренных мер по предотвращению экономической и социальной катастрофы стало принятие Закона о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act 1933), который поставил цель — максимально использовать индустриальные мощности и увеличить потребление промышленных товаров. Строительство, ремонт и благоустройство дорог общего пользования закон определил как один из путей её достижения.

Руководство страны понимало, что восстановление возможно только посредством наращивания национального производства и защиты от экспансии импортной продукции. Для этого тремя годами ранее Законом Хоули-Смута (The Hawley-Smoot Tariff Act) были увеличены ввозные пошлины. На более чем 3,2 тыс. товаров ставка достигала 60% и выше. В результате поставки из Европы сократились с 1334 до 390 млн. долл.

Чтобы аккумулировать ресурсы, необходимые для покрытия расходов на строительные работы, Рузвельт провел через Конгресс Закон о доходах (Revenue Act of 1935), учредивший прогрессивный подоходный налог. Особенно высокие нормы были установлены для тех, кто получал свыше 1 млн. долл. Чьи доходы были на уровне 5 и более миллионов отчисляли в казну 75%. Прогрессивные налоги были введены также на прибыли и сверхприбыли корпораций. Распорядителем собранных средств стала Администрация общественных работ. Она предоставляла кредиты и гранты местным органам власти и федеральным агентствам, нанимавшим частных подрядчиков. Их проекты «поглощали» примерно половину бетона и одну треть стали, выплавленной в то время в стране. Одно новое рабочее место на строительстве дорог содействовало созданию почти двух дополнительных в других сферах. Рациональный подход к распределению ресурсов в объёме 6 млрд. долл. позволил к 1939 г. получить мультипликативный эффект, вывести промышленность на додепресионный уровень и увеличить реальный ВВП на 10% по сравнению с 1929 г.

… с целью оживления экономики

В 1953 г. президентом США стал Дуайт Эйзенхауэр. Спад экономики в тот год привел к сокращению производства и росту безработицы. Эйзенхауэр дал указание разработать Программу строительства шоссейных дорог и автомагистралей. Был принят Закон о дорожных поступлениях (the Highway Revenue Act of 1956) и создан трастовый Дорожный фонд США (The Highway Trust Fund) для обеспечения финансирования строительства, содержания и модернизации национальной транспортной системы. «Нью-Йорк таймс» заявила, что «программа автомобильных дорог будет иметь возрастающий вклад в создание валового национального продукта… затрагивая каждый этап экономической жизни в стране«.

На протяжении 13 лет расходы дорожного строительства достигли 34 млрд. долл, из которых 90% покрыли федеральные власти. Фонд наполнялся за счет косвенных налогов, включенных в цену бензина (1 цент за 1 галлон бензина) и автомобильных покрышек (3 цента за 1 фунт резины). Хотя строительство системы межштатных автомагистралей было завершено в 1992 г., федеральное правительство продолжило финансовую помощь штатам, главным образом, посредством грантов Программы федеральных автомобильных дорог. По мнению американцев, Магистрали Эйзенхауэра внесли значительный вклад в формировании Соединенных Штатов как экономической супердержавы и высокоиндустриальной нации.

… в ответ на кризис

«Дорожный вопрос» актуализировался в 2009 г. в разгар финансово-экономического кризиса, когда президентом США избрали Барака Обаму. Экстренной мерой стало принятие Конгрессом США Закона об американском восстановлении и реинвестировании (American Recovery and Reinvestment Act of 2009) менее чем через месяц после инаугурации. Среди ключевых целей Закона — создание рабочих мест, поддержка экономической активности, капиталовложения в долгосрочный экономический рост. Для их достижения руководство страны среди прочего увеличило субсидии на федеральные шоссейные дороги до 27,5 млрд. долл. Дорожный фонд США расширился за счет новых налогов и увеличения «старых». Акциз на автомобильное топливо вырос до 18,4 цента за галлон для бензина/газохола и 24,4 цента для специального топлива (главным образом дизельного).

Поскольку строительство дорог требовало всё большего финансирования, стал вопрос об определении необходимых объемов. Был проведен ряд исследований влияния расходов фонда на сектора экономики и ВВП, занятость, производительность труда, доходы домохозяйств, поступления в местные и федеральный бюджет.

Для наглядности приведем выводы, сделанные компанией IHS Global Inc.:

• ежегодные расходы дорожного фонда в размере 54-56 млрд. долл. в 2014-2019 гг. содействуют росту инвестиций компаний нежилищного сектора в основной капитал в среднем на 0,8% в год, а в оборудование и программное обеспечение — на 0,9 и более процентов;
• каждый доллар федеральных инвестиций в автодороги возвращает 1,80-2,00 долл. в виде произведенных в стране товаров и услуг; увеличение дорожного фонда на 5% в год в среднем позволит дополнительно прибавить по 0,1% в год к реальному ВВП;
• на каждый доллар добавленной стоимости в строительной отрасли, профинансированной фондом, приходится 2,5 доллара новой добавленной стоимости в других секторах экономики;
• на каждые три созданные рабочие места в строительстве дорог в других секторах экономики создается еще порядка пяти рабочих мест;
• при текущих расходах фонда реальный личный доход одного домохозяйства в среднем растет на 410 долларов в год, а если увеличить фонд на 5%, каждому домашнему хозяйству прибавляется ещё 40 долларов;
• федеральные расходы на строительство автомагистралей приводят в среднем к ежегодным федеральным налоговым поступлениям от физлиц (personal tax receipts) в размере 25 млрд. долл. и корпоративных налоговых поступлений (corporate tax receipts) в размере 6 млрд. долл. Если фонд увеличить на 5% в год, к налоговым поступлениям на федеральном уровне прибавится 3,4 млрд. долл. в год.

Эти и другие результаты исследований подтверждают, что расходы дорожного фонда выступают катализатором предпринимательской активности, содействуют экономическому росту и повышению благосостояния нации. Главное — найти правильное решение «дорожного вопроса».

По проторенному пути

Украина, потеряв часть территорий, ряд базовых промышленных предприятий и рынки, также была вынуждена прибегнуть к экстренным мерам. По инициативе руководства страны в 2016 г. Верховная Рада приняла три Закона: «О внесении изменений в Закон Украины «Об источниках финансирования дорожного хозяйства Украины», — определив статус дорожного фонда; «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины», — указав место дорожного фонда в бюджетном процессе; и «О внесении изменений в некоторые законы Украины по реформированию системы управления автомобильными дорогами общего пользования», — позволив децентрализовать подчинение украинских автодорог.

В декабре 2017 г. было принято Постановление КМУ №1085, утвердившее Порядок направления средств государственного дорожного фонда. Принципиальным положительным отличием от существующих ранее подходов к финансированию дорожного хозяйства Украины стало упоминание в документе «ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА». Порядок указывал, что бюджетные средства в рамках финансового обеспечения строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог государственного значения направляются среди прочего на «обеспечение развития производственных мощностей дорожных организаций (в том числе путем частичной компенсации стоимости дорожно-строительной техники и оборудования отечественного производства и / или процентов по кредитам и / или лизинговых платежей на приобретение указанной техники и оборудования в сумме не более 1 процента)». Эта ключевая фраза закладывала основу получения мультипликативного эффекта от расходов на строительство дорог для всей экономики Украины.

Для чистоты эксперимента мы оценили динамику расходов госбюджета в долларах США. Рост финансирования Государственного агентства автомобильных дорог Украины в 2016-2018 гг. действительно впечатляет. Постепенное сокращение долговых обязательств по ранее привлеченным заимствованиям позволило на 2019 г. запланировать ассигнования на строительство дорог (бюджетные программы 3110000 и 3130000) на уровне докризисного показателя 2008 г. — 1466 млн. долл.

Однако на волне увеличения бюджетных расходов на Укравтодор выросли поставки в Украину иностранных товаров для нужд отрасли. Оплата только за битум (код 271320 по УКТ ВЭД) взлетела с 43 до 220 млн. долл., из которых 44,5 млн. долл. — Российской Федерации. И объясняются такие расходы не только скачком цен на нефть, но и реальным ростом потребления импортного битума от 185 тыс. тонн в 2015 г. до 567 тыс. тонн в 2018 г.

Одновременно увеличился ввоз специальных машин и оборудования. Если в 2015 г. на каждый доллар, выделенный из госбюджета на Укравтодор, приходилось 57 центов, оплаченных Украиной за импорт техники для дорожно-строительных работ, то в 2016 г. — 80, а в 2017 г. — уже 90 центов!

Наибольшая статья импорта — бульдозеры, грейдеры, экскаваторы, погрузчики, дорожные катки и прочее (код 8429 по ТН ВЭД). Поставки этой техники по итогам 2018 г. в 5 раз превысили показатель 2015 г. и достигли 225 млн. долл. При этом из Российской Федерации они увеличились в 12,4 раза. По отдельным товарным позиция рост просто «зашкаливает». Ввоз асфальтосмесительных установок увеличился в 21 раз до 15 млн. долл. при наличии отечественного производителя! Помимо этого в Украину в огромном количестве поступает техника иностранной регистрации, ввезенная подрядчиками на условиях временного использования без уплаты каких бы то ни было налогов и сборов в бюджет Украины.

По информации, размещенной на официальном сайте Укравтодора, импортный битум составляет порядка 50% стоимости объекта по текущему среднему ремонту дроги, амортизационные отчисления на импортную технику — ещё 7%, горюче-смазочные материалы — 2,5%. Украине остаётся зарплата — 15%, да и то не в полном объеме из-за активного привлечения иностранных подрядчиков, и 10% на «прочие материалы». Такая ситуация, как отмечалось в статье «Путь в тысячу ли начинается с первого шага», — следствие игнорирования инструментов промышленной политики.

Государственная целевая экономическая программа развития автомобильных дорог общего пользования на 2013-2018 гг. предполагала финансирование обновления производственных мощностей дорожных предприятий в размере 1313 млн. грн. Несложные арифметические действия показывают (согласно НБУ в 2013 г. за 100 долларов США давали 799,3 грн.), что в течении 6 лет на модернизацию планировали потратить 164,3 млн. долл. — начиная с 18,8 млн. долл. в 2013 г. и заканчивая 32 млн. долл. в 2018 г. Отчет Счетной палаты о результатах аудита эффективности использования бюджетных средств свидетельствует, что денег не хватило даже на улучшение состояния сети автомобильных дорог, не говоря уже об обновлении мощностей: «каждая третья гривна, полученная Укравтодором из государственного бюджета, была направлена не на развитие дорог, а на погашение кредитов».

1% дорожного фонда, изначально предусмотренный Постановлением КМУ №1085 на модернизацию, составил бы в 2019-2020 гг. примерно 18,5 и 25,9 млн. долл., т.е. меньше необходимой суммы, задекларированной ещё 6 лет назад Мининфраструктуры.

Национальный комитет по промышленному развитию разработал механизм использования этого 1%. За основу был взят подход, предложенный в 2017 г. для стимулирования покупки аграриями отечественной сельхозтехники.

Отлаженный механизм позволил нивелировать коррупционную составляющую и обеспечить прозрачный процесс распределения бюджетных ресурсов. При этом практика его реализации доказала, что на второй год государственной поддержки отдача существенно превышает вложенные средства — ассигнования на частичную компенсацию стоимости техники и оборудования составили в 2018 г. 913 млн. грн., а уплаченные налоги и сборы только её производителями превысили 1 млрд. грн.

Этот универсальный подход может быть спроецирован и на другие базовые отрасли промышленности, в том числе — производителей дорожно-строительной техники. Тем не менее, его запуск второй год блокируется чиновниками Мининфраструктуры. Более того, их «стараниями» 6 марта 2019 г. из Порядка направления средств государственного дорожного фонда убрали упоминание о выделении 1% на компенсацию за приобретение отечественной техники!

Чиновничий саботаж приводит не только к удорожанию дорожно-строительных работ и нерациональному использованию средств дорожного фонда. Он не позволяет решить, по меньшей мере, 7 важнейших государственных задач:

1. уменьшить зависимость от иностранных поставок техники и оборудования для строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог,
2. сократить отрицательного сальдо платежного баланса и снизить риск девальвации гривны,
3. привлечь инвестиции в дорожно-строительное и коммунальное машиностроение,
4. увеличить локализацию производства и добавленную стоимость,
5. создать новые рабочие места и повысить уровень зарплат в машиностроении и смежных отраслях,
6. обеспечить модернизацию основных фондов государственных и коммунальных дорожных организаций, повысить их конкурентоспособность и рентабельность,
7. нарастить поступления в бюджеты разных уровней.

Прогнозные значения поступлений в государственный дорожный фонд Украины составляют: 49 млрд. грн. — в 2019 г., 70 млрд. грн. — в 2020 г., 72 млрд. грн. — в 2021 г.

В отсутствии механизма задействования потенциала украинской промышленности в реализацию проектов по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог, фонд будет содействовать инвестиционному развитию не Украины, а других государств посредством импорта товаров и оплаты иностранным подрядчикам амортизации их техники и выполненных работ.

Усилия политической воли способны обратить дороги в мощный стимул роста и открыть Президенту путь к решению важнейших социально-экономических проблем.

Анатолій Гіршфельд, народний депутат, виконавчий директор Національного комітету з промислового розвитку.

Олена Саліхова, секретар Національного комітету промислового развитку, радник Першого віце-прем'єр-міністра — Міністра економічного розвитку.